María Rosa Smith
Ambientalista, farmacéutica, Magíster en Salud Pública, Especialista en Farmacia Sanitaria y Legal.
La posible modificación de la Ley de Glaciares reabre la discusión sobre su alcance y sus condiciones de protección. En el centro de la controversia están las reservas estratégicas de agua dulce, los principios de la Ley General del Ambiente, la justicia ambiental y el rol del conocimiento científico en las decisiones públicas. Desde una perspectiva de Una Salud, debilitar los marcos de protección de glaciares y ambientes periglaciares también implica comprometer la seguridad hídrica, la salud de las poblaciones y la resiliencia de los ecosistemas frente a un contexto creciente de crisis ambientales.
Introducción
Los glaciares no son solo hielo en la cordillera. Son la cabecera de los sistemas hídricos que sostienen el abastecimiento de agua, la agricultura, las economías regionales y la biodiversidad de amplias regiones del país, de las cuales dependen millones de personas.
La discusión sobre la reforma de la Ley de Glaciares vuelve a poner en el centro una pregunta fundamental: qué lugar ocupa el agua entre los bienes estratégicos del país y qué límites estamos dispuestos a establecer para protegerla. Aunque el debate suele presentarse como una controversia técnica sobre definiciones geográficas o competencias jurisdiccionales, en realidad se trata de una discusión más profunda sobre agua, territorio, salud y modelo de desarrollo.
Los glaciares y el ambiente periglacial cumplen funciones esenciales en el ciclo hidrológico y en la regulación de cuencas; por eso la ley los define como reservas estratégicas de recursos hídricos. Los sistemas glaciarios del país se ubican en las cabeceras de 36 cuencas que abarcan más de un millón de kilómetros cuadrados y abastecen de agua a más de siete millones de personas en 1.800 localidades.[1]
Cuando se debilitan los marcos de protección ambiental o se flexibilizan los principios precautorios, no solo se redefine el alcance de una norma específica: también se alteran los equilibrios entre conservación, actividad económica y derechos colectivos sobre bienes comunes como este recurso esencial.
En el debate en torno a la Ley de Glaciares se cruzan distintas tensiones: la expansión de actividades extractivas en territorios de alta sensibilidad ecológica, la necesidad de sostener estándares mínimos de protección ambiental en todo el país y la creciente evidencia científica sobre la vulnerabilidad de los sistemas de montaña frente al cambio climático.
Glaciares: un bien público estratégico
La Ley 26.639, sancionada en 2010, establece los presupuestos mínimos para la preservación de los glaciares y del ambiente periglacial [2].
Uno de los aspectos más relevantes —y al mismo tiempo más discutidos— es la protección del ambiente periglacial, que comprende las zonas de alta montaña donde el suelo permanece congelado o presenta procesos asociados al congelamiento y descongelamiento. Aunque no siempre contienen hielo visible en superficie, estos ambientes cumplen funciones clave en el almacenamiento y la liberación del agua.
La inclusión del ambiente periglacial responde a esta lógica científica —proteger el sistema hidrológico que sostiene el funcionamiento de las cuencas de montaña—, algo que queda explícito en el propio texto de la norma. El artículo 1 establece que su objeto es proteger los glaciares y el ambiente periglacial “con el fin de preservarlos como reservas estratégicas de recursos hídricos para el consumo humano; para la agricultura y como proveedores de agua para la recarga de cuencas hidrográficas; para la protección de la biodiversidad; como fuente de información científica y como atractivo turístico”. La ley reconoce el carácter estratégico y de interés público de los glaciares.
Entre las herramientas centrales que establece la ley se encuentra el Inventario Nacional de Glaciares, un instrumento técnico-científico de información pública destinado a identificar,
caracterizar y monitorear las masas de hielo del territorio nacional. Su elaboración está a cargo del Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA), organismo científico responsable de realizar y actualizar este inventario bajo la coordinación de la autoridad nacional de aplicación —actualmente la Subsecretaría de Turismo, Ambiente y Deportes de la Nación—, mientras que las provincias y la Administración de Parques Nacionales actúan como autoridades competentes en sus respectivas jurisdicciones.
Este inventario registra glaciares, glaciares de escombros y manchones de nieve perennes que funcionan como reservas hídricas. Su elaboración se basa en metodologías científicas reconocidas internacionalmente y constituye la información de base que utilizan las autoridades para tomar decisiones dentro de sus competencias.
El primer Inventario Nacional de Glaciares se presentó en 2018. En diciembre de 2024 se publicó la primera actualización parcial correspondiente a la región de los Andes Desérticos y actualmente se encuentra en proceso la actualización de los Andes Centrales —que incluye a San Juan y Mendoza—, prevista para el primer semestre de 2026.
Según los resultados del inventario de 2018, en la cordillera de los Andes se identificaron 5.769 km² de superficie con hielo, de los cuales 674 km² corresponden a glaciares de escombros. En términos territoriales, estos cuerpos de hielo representan aproximadamente el 1 % de la superficie de la cordillera y, por ejemplo, apenas el 0,8 % de la superficie de la provincia de Mendoza [3].
Sin embargo, la actualización realizada en la región de los Andes Desérticos evidenció transformaciones importantes: en un período cercano a diez años se observó una reducción del 17 % en la superficie de glaciares y del 23 % en los manchones de nieve perennes, lo que confirma la magnitud de los cambios en estas reservas estratégicas de agua.
El marco jurídico que sostiene la protección de los glaciares
La Ley de Glaciares no puede analizarse de manera aislada. Forma parte de un entramado jurídico más amplio que estructura la política ambiental argentina y que tiene su fundamento en el artículo 41 de la Constitución Nacional, que reconoce el derecho de todos los habitantes a gozar de un ambiente sano y establece el deber de preservarlo para las generaciones presentes y futuras.
A partir de este principio constitucional, el Congreso de la Nación tiene la facultad de dictar normas de presupuestos mínimos de protección ambiental, es decir, estándares básicos que deben regir en todo el territorio del país.
En este contexto, la Ley de Glaciares se inscribe dentro de ese sistema de presupuestos mínimos, al igual que otras normas fundamentales como la Ley General del Ambiente (Ley 25.675). Esta ley establece principios rectores que orientan la política ambiental del país, entre ellos el principio de prevención, el principio precautorio, la equidad intergeneracional, la participación ciudadana y la responsabilidad por daño ambiental.[4]
El principio precautorio resulta particularmente relevante en el caso de los ecosistemas de montaña. Este principio establece que, cuando exista peligro de daño grave o irreversible, la falta de información o certeza científica no debe utilizarse como razón para postergar medidas eficaces destinadas a evitar la degradación ambiental.
Este marco jurídico se complementa con compromisos internacionales asumidos por la Argentina. Entre ellos se destaca el Acuerdo de Escazú, incorporado al derecho nacional mediante la Ley 27.566, que garantiza el acceso a la información ambiental, la participación pública en los procesos de toma de decisiones y el acceso a la justicia en asuntos ambientales. [5]
En debates vinculados con la protección de glaciares y ambientes periglaciares, estos principios adquieren especial relevancia. El Acuerdo de Escazú establece la obligación de asegurar instancias de participación ciudadana en decisiones que puedan afectar al ambiente, fortaleciendo los mecanismos democráticos de deliberación pública frente a proyectos o reformas con potencial impacto ambiental.
En este contexto se inscribe la audiencia pública convocada para los días 25 y 26 de marzo.
Estas instancias no constituyen meros procedimientos formales: responden a obligaciones legales de participación ambiental establecidas en la legislación nacional y en el propio Acuerdo de Escazú. Su realización resulta clave para otorgar legitimidad y seguridad jurídica a decisiones públicas que pueden afectar bienes ambientales de interés colectivo.
Políticas ambientales y crisis ecológica: entre la desregulación y la desprotección
Desde la asunción del gobierno de Javier Milei en diciembre de 2023, la política pública argentina se desarrolla en un contexto de desregulación económica y reducción del rol del Estado, con el objetivo de simplificar normas y promover inversiones en sectores estratégicos como la minería, el petróleo y la agroindustria. En materia ambiental, esta orientación se expresó tempranamente en el DNU 70/23 con potencial impacto sobre principios centrales del derecho ambiental argentino, como la prevención, la precaución, la progresividad y la no regresión.
La posible modificación de la Ley de Glaciares no es una discusión nueva. Durante el tratamiento legislativo de la Ley de Bases (Ley 27.742), el proyecto original impulsado por el Poder Ejecutivo incluía cambios en la normativa ambiental orientados a flexibilizar restricciones en zonas periglaciares. Si bien esas disposiciones fueron retiradas del texto finalmente aprobado, el debate legislativo dejó en evidencia una orientación política favorable a revisar marcos regulatorios ambientales considerados obstáculos para la expansión de actividades extractivas en el país.
El proyecto de reforma: redefinición de los criterios de protección
El 26 de febrero de 2026 el Senado otorgó media sanción al proyecto del Poder Ejecutivo que modifica la Ley de Glaciares. Organizaciones ambientales, especialistas y sectores académicos advirtieron que la reforma podría reducir el grado de protección vigente sobre glaciares y ambientes periglaciares, al reemplazar el esquema actual de tutela amplia por un criterio centrado en la determinación de su “función hídrica” y al ampliar la discrecionalidad provincial para definir qué áreas quedan efectivamente protegidas. Aunque el texto mantiene formalmente ciertas prohibiciones, la iniciativa flexibiliza los controles ambientales y podría facilitar el avance de actividades extractivas —incluida la minería— en zonas de alta sensibilidad ecológica y críticas para la seguridad hídrica del país.
Entre los cambios más relevantes del proyecto se encuentra la redefinición del objeto de la ley. La iniciativa propone vincular de manera explícita la protección de glaciares y geoformas periglaciales con su función como reservas estratégicas de agua y como proveedores para la recarga de cuencas hidrográficas. El mensaje del Ejecutivo sostiene que la reforma busca aportar “mayor claridad” normativa y reconocer de forma más explícita las facultades provinciales. Sin embargo, en la práctica desplaza el eje de la protección desde una lógica preventiva basada en la preservación amplia de los sistemas glaciarios hacia una evaluación caso por caso sustentada en la determinación de la función hídrica “efectiva y relevante” de cada geoforma.
Otro aspecto controvertido del proyecto es que los glaciares o geoformas periglaciales incluidos en el Inventario Nacional de Glaciares podrían dejar de estar alcanzados por el régimen de protección si la autoridad provincial competente determina que no cumplen esas funciones hídricas. Aunque el texto invoca el principio precautorio, introduce al mismo tiempo la posibilidad de excluir del objeto protegido cuerpos ya inventariados, lo que implica un cambio significativo respecto del enfoque preventivo que inspiró la ley original.
La iniciativa también refuerza el rol de las provincias en la identificación de los ambientes protegidos, en la evaluación ambiental de los proyectos y en la determinación de qué actividades implican una alteración relevante de estos ecosistemas. Aquí aparece uno de los aspectos más delicados de la reforma. El IANIGLA, como instituto científico del CONICET, fue concebido precisamente para producir una base técnica homogénea y especializada para todo el territorio nacional. Desplazar hacia las provincias la determinación práctica de qué geoformas tienen relevancia hídrica introduce un riesgo evidente de fragmentación de criterios, asimetrías institucionales y presiones locales asociadas a proyectos económicos en evaluación. En otras palabras, el problema no es únicamente competencial: también es epistemológico y político. Se debilita el peso de un criterio científico nacional común y se fortalece una evaluación situada en jurisdicciones que, a la vez, son titulares del dominio originario de los recursos naturales y pueden tener incentivos para habilitar actividades extractivas. Este desplazamiento plantea además interrogantes respecto del sistema de presupuestos mínimos de protección ambiental establecido por el artículo 41 de la Constitución Nacional, cuyo objetivo es garantizar estándares homogéneos de protección para bienes ambientales estratégicos en todo el país.
¿Quién decide sobre el agua de los glaciares?
La discusión sobre la Ley de Glaciares suele presentarse como un conflicto entre protección ambiental y desarrollo económico. Sin embargo, esa forma de plantearlo simplifica el problema. La ley no constituye un obstáculo abstracto al desarrollo, sino un instrumento destinado a garantizar que determinadas actividades productivas no comprometan un recurso esencial para el país: el agua dulce.
En este sentido, la cuestión trasciende incluso a las provincias cordilleranas donde se localizan los glaciares. Si bien estas jurisdicciones pueden tener proyectos mineros, energéticos o de infraestructura en evaluación, los sistemas glaciarios cumplen funciones hidrológicas que superan ampliamente esos ámbitos. El agua que almacenan y liberan alimenta cuencas que sostienen ríos, acuíferos y reservas subterráneas utilizadas por regiones que, en muchos casos, ni siquiera poseen glaciares.
Por esta razón, el debate no se limita a una discusión sobre la distribución de competencias entre Nación y provincias. También plantea una cuestión central de justicia ambiental: quién decide sobre bienes estratégicos cuyos beneficios y riesgos se proyectan mucho más allá del lugar donde se encuentran.
Como se señaló anteriormente, el marco constitucional argentino ofrece herramientas para abordar esta tensión. El artículo 41 de la Constitución Nacional, junto con la Ley General del Ambiente y compromisos internacionales como el Acuerdo de Escazú, establece principios destinados a garantizar estándares comunes de protección ambiental y mecanismos de acceso a la información, participación pública y justicia en asuntos ambientales.
En este contexto, se trata de definir si la protección de recursos estratégicos como el agua debe apoyarse en estándares nacionales comunes —como prevé el sistema de presupuestos mínimos— o si su tutela efectiva quedará crecientemente subordinada a evaluaciones locales condicionadas por intereses productivos vinculados a actividades extractivas.
La discusión sobre la reforma de la Ley de Glaciares plantea así una pregunta más amplia sobre la orientación de la política ambiental y el lugar que ocupa la protección de recursos naturales frente al avance de actividades económicas extractivas en territorios ambientalmente sensibles.
Lo que está en juego no es únicamente la delimitación jurídica de ecosistemas de montaña, sino cómo una sociedad decide gobernar bienes naturales fundamentales para la seguridad hídrica, la integridad de los ecosistemas y las condiciones de vida de las generaciones presentes y futuras.
REFERENCIAS
- Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA). Atlas de glaciares de la República Argentina. Mendoza: CONICET-IANIGLA; 2015. Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/sites/default/files/atlas_glaciares_parte_1.pdf
- Argentina. Ley 26.639 de Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial. Buenos Aires: Boletín Oficial de la República Argentina; 28 oct 2010. Disponible en: https://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/170000-174999/174117/norma.htm
- Instituto Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA). Actualización del Inventario Nacional de Glaciares: Región Andes Desérticos. Mendoza: CONICET-IANIGLA; 2024.
- Argentina. Ley 25.675. Ley General del Ambiente. Buenos Aires: Boletín Oficial de la República Argentina; 28 nov 2002.
- Argentina. Ley 27.566. Acuerdo Regional sobre Acceso a la Información, Participación Pública y Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe (Acuerdo de Escazú). Buenos Aires: Boletín Oficial de la República Argentina; 19 oct 2020. Disponible en: https://www.boletinoficial.gob.ar/detalleAviso/primera/236220/20201019
